Los erróneos consejos de un experto internacional

José Antonio de Yturriaga ||

Embajador de España y ex profesor de Derecho Internacional de la Universidad Complutense de Madrid ||

Profeso un gran respeto por el Servicio Exterior británico, que considero uno de los mejores del mundo. El Reino Unido cuenta con brillantes diplomáticos y con otros no tanto, como es el caso de Carne Ross, que fue responsable de los temas de Oriente Medio en la Misión británica antes la ONU en Nueva York. Abandonó el servicio diplomático en 2004 y fundó la Consultoría Independent Diplomat para aconsejar a Estados y a entidades que aspiran a convertirse en Estados, en temas relativos a la libre determinación y a la estatalidad.

Carne Ross

Ross ha recogido sus experiencias como Asesor en un artículo en el periódico digital The Independent, en el que manifiesta escaso respeto por el Estado de Derecho y un profundo desconocimiento del Derecho Internacional. Su Organización ha asesorado a entidades que han llegado a convertirse en Estados –como Kosovo o Sudán del Sur- , a Gobiernos regionales –como el de Cataluña- y a movimientos de liberación nacional –como el Frente Polisario de Sahara Occidental-. Se ha jactado de sus éxitos por haber contribuido a la independencia de Kosovo y Sudán del Sur, hazañas dignas de pocos elogios, dado que ambos son Estados “fallidos”.

Ross estima que no hay un manual único para la independencia y que es de la dura experiencia y no de análisis jurídicos de donde se pueden sacan lecciones sobre autodeterminaciones que lleven a la independencia. Según él, muchos Estados, de Níger a España –gracias por la comparación-, se preocupan por su posible fractura y él ha asesorado asimismo a Gobiernos y a entidades que han fracasado en su empeño de alcanzar la independencia, como en los casos de Palestina y Cataluña –gracias, de nuevo, por el paralelismo-.

La libre determinación tiene poco que ver con el derecho. ”Sólo accedes a la independencia cuando la fuerzas tú mismo, pues nadie te la facilitará, aunque, en último término, son los demás Estados los que tendrán que reconocerte como Estado”, pero esta decisión es siempre política. Los argumentos jurídicos pueden ayudar a los políticos, pero nunca tienen carácter decisivo… El caso jurídico de Kosovo era débil, pero su caso político era fuerte. Puede uno contar con toda una colección de resoluciones de la ONU exigiendo la formación de un Estado Palestino o la celebración de un referéndum de autodeterminación en el Sahara Occidental, pero hasta la fecha, ni Palestina es un Estado, ni se ha celebrado un referéndum en el Sahara Occidental.

La decisión de un Estado de reconocer a otro es de carácter político, pero no puede ser arbitraria o estar al margen del derecho. Además de los tres elementos básicos requeridos por el Convenio de Montevideo de 1933 –territorio, población y gobierno-, hay un cuarto elemento necesario para la estatalidad, cual es la legalidad en el proceso de creación del Estado. Como ha señalado la profesora Ana Gemma López, si el proceso de creación estatal es producto de una violación del Derecho Internacional, entonces la entidad “de facto” no alcanzará la estatalidad. Para ello, tiene que cumplir los principios fundamentales del Derecho Internacional recogidos en el artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas y en la resolución 2665(XXV) de la Asamblea General; a saber, integridad territorial del Estado matriz, prohibición del uso de la fuerza o de la amenaza de su uso, libre determinación de los pueblos y respeto de los derechos fundamentales de la persona humana.

Ross confunde dos conceptos que son sustancialmente diferentes: la autodeterminación y la secesión. Sólo los pueblos que estén bajo dominio colonial o que padezcan de forma permanente la violación de sus derechos básicos están capacitados para ejercer la libre determinación. Los pueblos de Escocia, Cataluña o Kosovo no disfrutan de este derecho por razones obvias. Sólo puede un territorio separarse legalmente de su Estado matriz si se produce un acuerdo político entre las dos Partes.

Como el XXIX Congreso del Instituto Hispano-Luso-Americano de Derecho Internacional declaró en 2016, el Derecho Internacional sólo reconoce el derecho a la libre determinación y a la independencia los pueblos sujetos a dominio colonial o sometidos a subyugación, dominación o explotación extranjera. El Derecho Internacional no reconoce el derecho a la secesión. Los pueblos situados dentro de un Estado sólo tienen derecho a la autodeterminación interna y, en todo caso, se debe respetar la integridad territorial del Estado donde están ubicados. Cualquier declaración unilateral de independencia en violación de los principios fundamentales del Derecho Internacional carece de validez y de efectos jurídicos, en aplicación de la máxima “es iniuria nec oritur ius” –no se puede derivar derecho de la injusticia-. Los Estados y las Organizaciones Internacionales no deben reconocer las declaraciones unilaterales de independencia contrarias al Derecho Internacional.

Ross concede excesivo valor a la violencia y al uso de la fuerza. Según él, la amenaza de una guerra fue decisiva para el éxito de la autodeterminación de Kosovo y de Sudán del Sur. Fue la violencia la que hizo posible su independencia. Los compromisos de la Comunidad Internacional y los mandatos del Derecho Internacional apenas surten efecto. Ambos Estados tenían que acceder a la independencia si se quería evitar una guerra.

En Kosovo, el Consejo de Seguridad no hizo nada para llegar al status final del país durante varios años. En 2004, se produjeron disturbios mortales y la provincia quedó sumida en la violencia. Ross le dijo a los representantes de Estados Unidos y de la UE: ”Si no proceden a la independencia de este territorio, se producirá más de lo mismo e incluso peor”. Fue el uso de la fuerza lo que permitió que se alcanzara la fase final del proceso de autodeterminación, que culminó con la declaración unilateral de la independencia de Kosovo en 2008.

En relación con Sudán del Sur, Ross cita la respuesta que dio un líder sudanés a un político sahariano, cuando éste le preguntó a qué se debía que el referéndum de Sudán se hubiera celebrado y el de Sahara Occidental no. “Porque dijimos muy claro a todo el mundo que, si no conseguíamos celebrarlo, volveríamos a la guerra al día siguiente”. La lección no puede ser más clara para Ross, pero éste parece ignorar que la guerra es ilegal, ya que ha sido prohibida en la Carta de la ONU.

Ross ha señalado acertadamente que, en todos los recientes casos de autodeterminación controvertida, Estados Unidos ha sido el factor crucial. Kosovo y Sudán del Sur accedieron a la independencia porque así lo decidieron los norteamericanos, quienes atrajeron a su posición a buena parte de la Comunidad Internacional. En relación con Kosovo, su éxito no fue completo debido a la oposición de Rusia y China –que, al ser miembros permanentes del Consejo de Seguridad, vetaron el ingreso del nuevo país en la ONU-, de varios países no alineados y de cinco Estados miembros de la UE, entre los que figura España. En este caso, los argumentos políticos han prevalecido sobre los jurídicos, porque la declaración unilateral de independencia de Kosovo fue contraria a las decisiones del Consejo de Seguridad y al Derecho Internacional.

Rusia también ha intentado jugar el papel de fautor de Estados en los casos de Abjazia y Osetia del Sur, regiones que se separaron de Georgia tras la invasión de esos territorios por el Ejército ruso. Declararon la independencia bajo los auspicios de Rusia, pero sólo han sido reconocidos por cinco Estados. Rusia puede verse tentada a hacer lo mismo en otras zonas en disputa en la proximidad de sus fronteras como el Trandsniester (Moldavia), Nagorno-Karabaj (Azerbaiyán) o las regiones ucranianas que se han rebelado contra el Gobierno central con el apoyo de fuerzas rusas, pese el escaso éxito hasta ahora conseguido. Según ha reconocido el propio Ross, en estas zonas se ha puesto de manifiesto que el mundo multipolar no se ha consolidado todavía. Otro caso notorio de un Estado no reconocido es el de la República Turca del Norte de Chipre, que sólo ha sido reconocida por Turquía.

Los Estados Unidos también resultan decisivos paras impedir que triunfe la autodeterminación en países tales como Palestina o el Sahara Occidental. En el caso de Palestina, se ha producido también una ruptura entre legalidad y “real politik”. Hay diversas resoluciones de la ONU que condenan la ocupación por Israel de la orilla occidental del Jordán y de Jerusalén, y que instan a la creación de un Estado Palestino, pero no han podido ser aplicadas por la oposición del Gobierno estadounidense, que apoya incondicionalmente la postura ilegal israelita.

En relación con el Sahara Occidental, Ross ha señalado que el Frente Polisario ha practicado durante 30 años una diplomacia pacífica, pero estéril, al limitarse a pedir que se cumplan las resoluciones de la ONU que ordenan la celebración de un referéndum de autodeterminación. Se ha negado a volver a la lucha de liberación nacional por medio de las armas, a pesar de la provocación que supone la anexión por parte de Marruecos de la mayor parte del Sahara Occidental. Ha mostrado una paciencia infinita y su compromiso con una solución pacífica del conflicto, y el resultado es que no se ha celebrado referéndum y hay escasas posibilidades de que se celebre. Mientras Estados Unidos y Francia apoyen a Marruecos, no habrá referéndum. La recomendación del belicoso Asesor al Polisario sería probablemente que reasumiera la guerra de guerrillas contra Marruecos.

Ross también ha sido Asesor del Gobierno Catalán entre Junio de 2013 y Septiembre de 2015. A pesar de ello, no parece haber aprendido mucho sobre la realidad de Cataluña y sobre los problemas jurídicos y políticos que plantea el proceso de la región hacia la independencia. Ha comentado que la decisión del Gobierno británico de permitir un referéndum sobre la independencia de Escocia fue excepcional y sensato, y contrastaba con la punitiva respuesta del Gobierno español al nacionalismo catalán, como probaba el que muchos de los organizadores de una votación pacífica en Cataluña estuvieran en la cárcel. Tampoco sabe mucho sobre Historia de Europa.

Aunque existen algunas semejanzas entre Escocia y Cataluña, las diferencias entre los dos países son considerables, como ha puesto de manifiesto John Elliott en su libro Catalanes y escoceses: Unión y discordia, y la situación de los dos referéndums no resiste la comparación.

Escocia había sido un reino independiente antes de integrarse libremente en el Reino Unido, las leyes británicas no prohíben los referéndums de autodeterminación y el Gobierno británico dio su anuencia a la celebración de un referéndum de este tipo en Escocia. Por el contrario, Cataluña nunca fue un Reino independiente, sino un Condado que estuvo sucesivamente bajo el dominio de Francia, Aragón y España, la Constitución española prohíbe la celebración de referéndums, salvo que sean autorizados por el Gobierno español, y éste nunca ha autorizado su celebración, que fue expresamente declarada ilegal por el Tribunal Constitucional. Cabe preguntarse cuál sería la opinión de Ross si el Gobierno escocés decidiera celebrar un referéndum de autodeterminación para declarar la independencia de Escocia contra la voluntad del Gobierno británico y con la decisión del Tribunal Supremo declarándolo ilegal.

Ross ha afirmado que los catalanes no tenían otra opción para poder dialogar con el Gobierno español que celebrar el referéndum de autodeterminación del 1 de Octubre de 2017. En ese evento, “cientos” de pacíficos ciudadanos fueron heridos por policías que los golpeaban con sus porras cuando intervinieron para clausurar los centros electorales. Hay infinidad de inexactitudes en esta afirmación. Para empezar, había otras alternativas. A diferencia de lo que ocurre en otros Estados europeos, la Constitución española no prohíbe los partidos independentistas y varios de sus miembros están representados tanto en la Cortes españolas como en el Parlamento catalán, donde gozan de una ínfima mayoría. Una coalición de partidos independentistas gobierna en Cataluña y controla la vida política, económica y social en la Comunidad. Tiene la posibilidad de modificar la Constitución para incluir en ella disposiciones que le permitan celebrar un referéndum de autodeterminación y declarar eventualmente la independencia, pero ni siquiera han tratado de conseguirlo, y su supuesta disposición al diálogo se limitaba a reclamar “referéndum o referéndum”.    

El Tribunal Constitucional declaró ilegal el referéndum y varios jueces catalanes ordenaron a la policía judicial que impidieran su celebración mediante el cierre de los centros de votación y la incautación de las urnas. Muchos participantes en las elecciones trataron de impedir a los policías que cumplieran estas órdenes judiciales y se opusieron por medios pacíficos y no pacíficos. Hubo algunas confrontaciones que fueron magnificadas por la bien engrasada “agitprop” nacionalista. De esos cientos de personas supuestamente heridas, resulta que sólo dos tuvieron que ser hospitalizadas.

El Gobierno catalán declaró unilateral e ilegalmente la independencia de Cataluña y los tribunales españoles competentes –la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo- abrieron una investigación criminal y ordenaron la prisión provisional de los responsables de la organización del referéndum ilegal y de la declaración de independencia. El Presidente de la Generalitat y algunos der sus Consejeros eludieron la Justicia y huyeron a Bélgica, mientras que varias personas acusadas de los delitos de rebelión, sedición, malversación y desobediencia acaban de ser juzgadas por el Tribunal Supremo y se encuentras en prisión provisional a la espera de la publicación de sus respectivas sentencias.

Ross ha reconocido, al menos, que, para que una región pueda separarse de su Estado originario y declararse independiente, necesita contar con una mayoría clara y –tal como están las cosas actualmente en Cataluña- no sólo no existe esta clara mayoría, favorable, sino que la mayoría de los catalanes es contraria a la independencia y desea seguir siendo al mismo tiempo catalana, española y europea.

Madrid, 28 de Junio de 2019

*Publicado en el digital https://thediplomat.com/https://thediplomat.com/

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